“郡县治，基层天下安”，工作县域治理是多像国家治理的基石，是英落国家和社会治理的交汇点和连接点，（杨华，下生2022：1-2）其治理范围涉及“中央——省（自治区、基层直辖市）——市（地级市、工作自治州、多像盟）——县（区、英落旗、下生县级市）——乡（镇、基层街道）”五级行政体系的工作后两级。虽早有皇权不下县的多像说法，但在政治的英落实际运行中，“皇权”的下生触角早以辐射到社会治理的末端。在县制的嬗变中，县域治理表现出系统性、整合性的政治生态，其核心围绕事权、人权、财权三者展开，并通过财政能力、服务能力和应急能力等核心县域治理能力来评判县级政府治理绩效。

县制嬗变

在我国，县是一种笼统的称呼，我们把县级“市”、县级“区”以及与县平行的“旗”都笼统地称为“县”，它的行政区划面积相差悬殊，其中，面积最大的县是面积最小的县的3600多倍，作为国家治理的基石，县扮演了重要的桥梁和纽带作用，成为名副其实的“中央与地方”、“国家与社会”、“城市与乡村”的连接点。

绝大部分人认为县制最早可追溯至秦始皇提出的郡县制，但随着对县制的揭秘，其渊源可以追溯到更早的年代。历史证明，早在夏、商、西周时期，县制就已经初具形态，由“分邦建国”的分封制演变而来。以“家国同构”为目的的分封制通过层层分封，逐步形成了“天子——诸侯——卿大夫——士”的金字塔式权力格局，通过权力的下放和义务的承担，在幅员辽阔的国土上，通过土地与人口的管理与授权，实现了皇权不下县的管理模式。但是，分封的理想模式终究只是最高统治者的乌托邦，难以满足的权力欲望。

“谁都可以做皇帝”的帝位诱惑使得地方不断膨胀，不在局限于最高统治者赋予的那些权力，在不断的权力争夺和武力积累中，分封制逐步寿终正寝，礼乐自天子出也演变成了礼乐自诸侯出的局面，礼崩乐坏和地方分裂割据，大一统和家国一体的幻想破灭，从部落联盟走向的国家建构已成为了一盘散沙，难以发挥出集中力量办大事的国家力量，挟天子以令诸侯的天子窘境宣告了分封制的瓦解。时势造英雄，同时，时势也造就了社会制度。各自为政，分裂割据的分封弊端凸显，社会时势使得郡县制横空出世，郡县制取代分封制，成为中国历史发展过程中不以少数人意志为转移的必然结果。

“郡县治，天下安”，郡县制形成的历史必然性鲜明的区别于分封制，虽然郡县制和分封制都是一种对土地和人口的管理模式，但是，郡县制是把天下的所有土地与人口有序地分成一个个县域，由皇帝派遣职业化且有一定任期的官僚，代表自己来直接实施管治，这种县制其实就是一种中国式的科层制。虽然最高统治者并没有事事亲力亲为，但他以设置郡县一级的代理人，来实现真正意义上的一人独揽大权，地方县制也成为实际为中央集权服务的工具。郡县之兴，全国化零散为一统，皇帝集权于一身，“天下之事无小大，皆决于上”，所有重大权力包括臣民的生杀予夺，无不在朝廷掌握之中，形成了“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。从秦始皇开始，郡县制成为一种横贯全国范围的全新社会管理制度，并自秦汉以来，以县为基本的政治单元和管理层次，得到了历朝历代王朝统治者的认同与传承，并逐步形成一种稳定有效的社会治理模式。

作为全国范围的地方治理模式，在“天下大事，合久必分，分久必合”的客观历史兴衰规律下，中国统治者对于地方的统治和管理通过不断的加强和设置郡县一级的方式进行，通过中间掮客的认可来实现地方的治理。

县域政治生态：条块关系

中国政治如同纵横交织的棋盘，纵向的条条和横向块块交错，共同交织成了中国政治的生态网。条条关系是指从中央到地方按行政职能划分的存在上下级别的管理体系，块块关系的指以地域为中心，按行政级别进行划分，各级地方政府通过不同的横向关系的部门组织，对本辖区的管理，如同一个平面一样。而条块关系则是纵向联系的上下权威体系与横向关系的不同部门之间的关系，是既存在上级权威命令，又接受区域内政府的领导。

曹锦清在《黄河边的中国》就具体阐明了条块关系，他指出条块关系实际上涉及三大方面的问题，首先是中央与地方的权力划分问题，也就是条与块之间权力的博弈。双方的博弈存在两种情况，或为条强块弱，则意味着中央向地方收权，此时，中央政权通过各条条直接干预地方事务，达到政令统一；或为块强条弱，则意味着中央向地方放权，也就使得许多关涉到地方的事务直接由地方政府管辖，地方政府具有更多的权力。其次是各级地方政府的上下级之间，权力划分比较模糊。最后是条块结构的地方行政管理机构与民众的关系问题。

现实存在的条块问题直接影响基层县域治理。在条块关系中，条块分割产生出了“和尚吃水”的窘境，相互推诿和权责不清直接影响了政府权威和信任感，百害无一利的条块分割必然走向条块结合。在条块关系体制下，县域治理不得不面对现实的无奈，县级主要领导要有所成并非易事，其功过是非自有人民评判，自有时间检验。对于主要领导来说，领导的关注是一种稀缺资源，在现实因素和成本的考量下，不得不要拣重要的事情干，体制上条块之间的相互牵制，使得干好事不容易，干坏事也相对不容易。（杨华，2022：12）所以基层工作者大多如蒲公英一样，落下就是安稳一生。

县域治理现代化

在县域治理中，并不是真正的皇权不下县，皇权通过在地方设置县官以及其他的经纪人或者代理人，来实现自己的统治目标，这些得到政府认可的中间人成为了皇权人格化的象征，由此来实现绝对的权力统治。国家政权建设经历了精英政治向政治精英以及民主政治的转变。精英政治决然不同于政治精英，看似相似的两个词，存在的相反的政治导向。

精英政治来源于治理阶层的固有化，权力的合法性受到世袭等的保障，与政治家族相关联；政治精英是政治能力上的精英，表现出优秀的政治能力。对于精英政治来说，中国古代的世卿世禄制、嫡长子继承制以及礼乐制等共同推动，形成了从最高权的天子到有权的王侯将相等贵族，再到没落权贵和普通百姓，最后到没有人身自由权的奴隶等金字塔的权力格局，掌握权力的贵族统治者通过血统拥有着绝对的权力，而底层的民众很难跨越阶层的限制，虽然科举制为其提供了途径，但对于那些身份地位占据优势的阶层来说，其资源利用和转化同样具有绝对的优势。

毕竟对于处于社会底层的人来说，生活尚且艰难，又何来精力学习，和累积社会资本。在中县，政治大家族虽然无法像封建社会一样直接继承权力地位，但是，获得权力的人通过将行政职称转化为社会资本，通过政治圈层，安置合适的自家人，从而使得政治家族不断扩充，政治上的隐性阶梯也不断深化。当然，在其他基层社会，也存在资源的转化，部分“乡贤”或者其他资金富足的人士，以寻租的方式，通过参与政治，比如在政治末端任职某一个村的村干部，在任职期间利用村干部的身份，接触政府官员，将政治资源累积并转化为其他的资本，以进行资源链接。

国家治理在多元主体参与下从未止步，早在清朝时期，魏源提出了有限制的文人参政，以及如何使文人参与国家政治，承担主体责任的问题；冯桂芬更是直接提出了无差别的文人参政，不仅作为中流的文人应该参政，乡村绅民也应该作为政治参与的对象；（孔力飞，2013：31）虽然文人参政通过科举有了实现的途径，但终究机会渺茫，一直到五四运动，文人参政才真正觉醒，思想层面的变更给予了有志青年救国的强大动力，之后新中国的建立以及发展建设，更是不断补充了政治民主的多元性，从制度层面保障民主参与和人民利益的表达。

除了主体多元参与外，经济发展也是县域治理的重要保障，没有经济支撑的县域治理终究只是空中楼阁。县域经济的发展需要市场的建立，也需要财政的支持。郑永年将市场分为两种类型，即没有国家干预的市场和国家干预的市场，我国计划经济时期的市场就是国家干预的市场，改革开放以来，国家积极充当守夜人的角色，充分利用市场，推动经济建设，顺德和浙江村在经济建设中就积极拓宽市场，利用市场资源，获取经济红利。

此外，财政能力是县域治理的核心，财政大权直接影响了县域治理的质量和水平。中国的税收制度经历了多次改革，清朝何坤设置了第二税收体系，加重了农民的负担，动摇了社会稳定的根基。改革开放以来，中国政府不断通过在税收权上的收与放，来协调国家财政的运行和社会的稳定。

资本下乡正是县域治理下财政能力的体现之一，既有国家资本的下放，以完善基层建设，又有企业资本的进入。然而企业毕竟不是慈善机构，带着盈利的目标，利用政策红利和长远发展，通过资本下乡，表面上有助于农村经济的发展，但实质逃不过资本家的“剥削”本质，通过对剩余价值的不断压榨，来获取利润。当然，毕竟农村的相对封闭性使得熟人社会的性质也更加强烈，熟人社会的农村会更加倾向和忠诚于熟人投资者和管理者。

当然，政府应急能力也是政治治理的重要衡量指标，不仅表现在对于突发灾害的处理，也表现在对于社会稳定的应对上。中国政治一直都倾向于自我消化式的消极政治，讲究大社会，弱武力，故而倾向的儒家中庸文化以及对于文官的青睐也是这一体现。向来重视社会稳定的政府，在面对武力暴乱时，会在最短时间，以最小的代价来应付，因此“招安”成了统治者的不二选择，所以在长达七个世纪的暴力革命的麻城，虽然暴力此起彼伏，政府当权仍选择用招安的方式尽量小的减轻伤亡，维持稳定。同时，在突发灾害面前，全国一盘棋和集中力量办大事的优势，使得中国政府以中国速度来处理危机，不论是新冠肺炎的突然爆发，还是汶川大地震，亦或是湖北十堰居民楼的燃气爆炸等各种事件的发生，中国都以不放弃每一个人的态度处理和追责，并在全国范围内加强防范，以此来提升治理能力和水平。

小结

县域治理作为国家治理的基础，在星罗密布的基层网络中，小政府大社会一直是县域治理的目标，在国家现代化建设者，推动县域治理现代化既符合国家现代化建设要求，也彰显了国家能力。正如冯旗军在《中县干部》的开篇中所说：“中县的天空飘满了蒲公英，飘着的，是命运；落下的，是人生”，这不仅是中县干部的命运起伏，更是万千基层工作者的真实写照，基层工作者就如蒲公英一样，风吹而起伏，一旦落地，就会在这起起伏伏的命运中，生根和发芽。在基层治理中，如何推动县域治理现代化成为摆在我们面前的现实问题。